Redirected from page "특정시"

E,AHRSS

특례시

last modified: 2015-03-10 01:10:05 Contributors

Contents

1. 개요
2. 명칭
3. 특례시의 기준
4. 특례시에 적용되는 특례
5. 특례시인 도시
6. 대도시? 중소도시?
6.1. 전국대도시시장협의회
7. 몇몇 특례시의 광역시 승격 및 권한 확대 논의


1. 개요

특례시는 대한민국의 행정 구역으로 일반시와 광역시의 중간적 성격을 띤 도시이다. 다른 말로는 특정시라고도 하는데 특례시와 특정시 모두 법으로 규정된 명칭은 아니다.[1] 일본정령지정도시와 유사하다.

2. 명칭

2003년 당시 인구 50만 명이 넘는 11개의 기초자치단체가 지방자치법 개정을 추진하면서 도입된 개념이다. 이 때 인구 50만 명 이상 도시에 대한 특례가 인정된 것은 분명하지만 특례시라는 명칭은 통과가 안되었기 때문에, 사실 특례시라는 명칭 자체에는 법적 지위나 근거는 없다. 그러나 도시계획법, 건축법, 자치조직권, 재정권 등의 광역자치단체장의 권한이 이들 지방자치단체장에게 위임되는 법안이 국회에서 통과됨으로써 사실상 특례시의 개념이 도입되었다고 할 수 있겠다.

이러한 가운데 2014년 12월 발표된 지방자치발전 종합계획을 보면, 대도시 특례제도 개선 항목 중 50만 이상은 특례시, 100만 이상은 특정시로 명명할 것으로 알려졌다. 별도의 지방자치단체 종류로 구분하지는 않으나 특례시의 특례에 대한 정확한 명칭이 생겼다는 점에서 탄력을 받을 것으로 보인다.

3. 특례시의 기준

인구 50만 명 이상의 도시가 되면 특례시가 되며, 지방자치발전 종합계획에 따라 법령이 개정되면 특례시 중 100만 이상은 특정시가 될 것으로 보인다. 단 한번 넘겼다고 영구히 특례시의 지위를 갖는 건 아니다. 전례를 봤을 때 특례가 유지되기 위해서는 2년 연속으로 매해 말일 주민등록상 인구가 50만명을 넘어야 하며, 차후 인구가 감소하여 2년 연속으로 분기별 말일 주민등록상 인구가 평균 50만명을 넘지 못하면 특례를 적용받을 수 없다. 옛) 마산시의 경우 1990년에 인구 50만명을 넘겨 일반구(합포구, 회원구)를 2개 신설했으나, 이후 창원 등에 털려서 인구의 지속적 감소로 일반구를 폐지한 유일한 곳이다. 2010년 7월 창원에 통합되면서 다시 분구(마산합포구, 마산회원구)되기는 했다. 물론 그 당시엔 특례시 기준과 특례에 대한 법률이 등장하기 이전이므로 저 법률에 의거한 폐지는 아니었지만, 기준을 충족하지 못하면 얼마든지 특례시 지위를 잃을 수 있다는 것이다.

4. 특례시에 적용되는 특례

광역시와는 달리 광역자치단체인 도와 행정이 분리되지는 않지만, 위임사무는 도가 아닌 중앙부처의 감독을 받고, 재정 및 인사권에서 해당 시가 독자적인 권한을 가질 수 있다는 점에서 일반시보다 고도의 재량권을 가지고 있다. 현재 지방자치법 시행령 제10조에 범위가 규정되어 있으며, 대표적으로 주택건설, 도시계획, 도시재개발, 지적 등 다양한 범위에서 설정되어 있다. 또한 지방자치발전 종합계획에서는 이 특례를 적용하는 사무의 범위를 확대시키고, 인건비 설정 방법도 바꾸며, 지방채 발행 등 재정자율성도 확대시키는 안을 제시하고 있다.

또한 행정구역상 일반구를 설치함으로써 도시 내의 지역적 업무분담과 행정편의를 도모할 수 있다. 여기서 말하는 일반구는 광역시에 있는 기초자치단체급 자치구와 동등한 지위나 개념이 아니므로 자치구구청장일반구의 구청장의 지위도 다르다. 일반구의 구청장은 선거로 뽑지도 않으며 특례시의 시장이 임명하는데 대체로 4급 공무원(지방서기관)[2]이 맡게 된다.

특례시는 도청소재지 등 각 지방의 중심 도시들과 수도권 도시들이 주로 포진해있으며, 수원시, 고양시, 창원시는 인구 100만을 넘겼으므로 특정시가 될 것으로 보인다. 창원시의 경우 특별법에 의해 광역자치단체급에서만 보유하던 소방본부를 출범시키기도 하였다.[3]

5. 특례시인 도시

도시명 일반구 국회의원
선거구
인구 면적
(㎢)
도농
복합시
비고
경기도 고양시 3 4 1,008,703명 267.31 X
경기도 남양주시 0 2 638,048명 458.44 O
경기도 부천시 3 4 854,103명 53.5 X
경기도 성남시 3 4 974,877명 141.82 X
경기도 수원시 4 4 1,175,276명 121.09 X 경기도청 소재지[4]
경기도 안산시 2 4 706,674명 144.78 X
경기도 안양시 2 3 600,286명 58.52 X
경기도 용인시 3 3[5] 963,416명 591.32 O
경기도 화성시 0 2 548,509명 689.2 O
충청북도 청주시 4 4 830,960명 940.3 O 충청북도청 소재지
충청남도 천안시 2 2 600,591명 636.5 O
전라북도 전주시 2 3 653,408명 206.22 X 전라북도청 소재지
경상북도 포항시 2 2 518,330명 1,127.74 O
경상남도 창원시 5 5 1,074,002명 736.34 O 경상남도청 소재지[6]
경상남도 김해시 0 2 526,977명 463.26 O

인구는 2015년 2월 행정자치부 주민등록인구 기준, 국회의원 선거구제19대 국회의원 선거 기준이다.

화성시, 김해시, 남양주시는 특례시지만 분구가 되지 않았다. 분구는 필수가 아니며, 시가 원하고 정부에서 승인을 해야 가능하다. 창원시는 통합 전까지 일반구 없이 대동제를 시행했고, 김해시도 대동제를 유지하고 있으며 남양주시화성시는 분구요청을 했으나 정부에서 승인을 안 해줬다.

전주시는 경기도 밖의 특례시 중 유일하게 도농복합시가 아니다. 예전에는 청주시도 마찬가지였지만 2012년청원군과의 통합이 확정, 2014년 7월 1일부로 구 청원군의 읍면을 편입하여 도농복합시로 전환되었다. 그러나 전주시는 완주군과의 통합이 아직 성사되지 못하고 있어서 졸지에 비(非)경기권의 특례시 중 유일하게 도농복합시가 아닌 시라는 타이틀을 얻게 되었다. 경기권을 제외하면 특례시 중 전주시가 가장 면적이 작다는 건 덤이다. 반대로, 특례시 중 가장 면적이 큰 시는 포항시이다.

2014년 현재 경기도의 40만대 도시인 의정부시, 시흥시, 평택시, 파주시 등이 향후 특례시에 속할 가능성이 있다. 경상북도 구미시도 인구수가 40만대기는 한데, 이쪽은 인구 증가율이 주춤한 상태라는 문제가 있다. 제주특별자치도도 인구가 계속 늘어나긴 하지만 산하의 제주시는 특례시에 포함될 수 없다. 지방자치단체가 아닐 뿐더러, 이미 제주도가 예외적인 상황에서 예외의 예외를 둘 수는 없는 노릇.

6. 대도시? 중소도시?

일단 특례시의 인구 분포치는 50~110만명으로 기초자치단체 중에서는 거물급 도시들이 속한다. 그래도 특·광역시만 대도시 아니냐? 혹은 100만명 이상만 대도시지! 라는 생각을 가지고 있는 사람도 있을 수 있겠으나, 그렇지 않다. 법적으로도 이들 특례시들은 대도시 취급을 분명히 받고 있다. 지방자치법 제175조(대도시에 대한 특례인정), 지방자치법 시행령 제118조(대도시 인정 기준)만 해도 50만명 이상의 대도시라고 명시까지 해 두었다.

실제로 특례시의 대부분이 백화점, 대형아울렛, 대형마트, 문화시설 등의 수나 규모를 비롯, 도시로서의 인프라가 갖추어져 있기로는 광역시에 근접한 수준에 해당한다. 아예 일부는 광역시와 맞짱떠도 전혀 무리가 없을 등급.

참고로 한국보다 인구가 2.5배 많은 일본도 50만명만 넘으면 수도를 제외한 도시 단위중에 최대급의 권한을 주는 대도시급인 정령지정도시 최저 기준에 부합한다.[7] 하물며 전체 인구가 일본 40% 수준의 한국에서 인구 50만명 이상 도시는 작은 규모가 절대 아니다.

6.1. 전국대도시시장협의회

대도시 인증 모임(?)
위에 열거한 특례시들은 전국대도시시장협의회에 가입되어 있다. 매년 모여서 특례시의 권한 강화 등에 대해 논의를 하는 등 뭔가 하기는 하는데, 현실은 어렵다. 특별시, 광역시만 해도 거의 수십명대 국회의원이 튀어나오는지라, 기득권에 해당하는 특별시, 광역시, 도들이 격렬하게 반발할 게 뻔하기 때문. 물론 가장 크게 반발하는 건 소속 도이다.

7. 몇몇 특례시의 광역시 승격 및 권한 확대 논의

일단 광역시 승격 떡밥이 가장 많이 나오는 도시로는 수원시, 창원시, 청주시, 전주시가 대표적이다. 특징은 전부 도청소재지라는 점. 도청 버프가 인구 늘리는데 어마어마한 도움이 되지
춘천: 뭐래?

그런데 인구나 도시규모가 광역시급에 근접하거나 해당하는 도시들의 경우라도 광역시로의 승격을 원한들 지역적, 정치적, 여러가지 문제로 인해 이뤄지기 매우 힘든 상황이다.

예를 들어 광역자치단체인 도에서 비중있는 도시가 빠지면 세금이라든가 도세가 축소할 것을 우려해 놓아주지 않으려는 경향도 있고, 수도권 과밀화 문제 및 도 내에 특·광역시가 몇 개씩 존재하는 이유로도 승격이 힘든 경우다. 수원과 창원의 경우가 대표적. 경기도에는 이미 서울과 인천이 있어서 힘들고, 경상남도 역시 부산과 울산이 창원 바로 옆과 그 옆에 다닥다닥 붙어있다. 특히 수원의 경우 경기도에서 승격시키게 되면 100만에 가까운 다른 경기도 도시들까지 형평성을 맞춰 승격을 해줘야 하는 상황상 더더욱 승격이 요원하다. 추가로 광교신도시로 경기도청을 빨리 안 옮겨준다고 난리치는 판국이라.. 무엇보다 이렇게 수도권에 광역시만 여러개 더 생기면, 수도권과밀화 해소는 커녕 과밀화에 불을 붓는 격이 될 수 있다.

연유가 어찌되었건 규모상으로 따지면 여타 광역시와 비슷한 규모임에도 기초자치단체 취급으로 여러가지 권한이 도에 묶여있는 시 입장에서는 억울할만도 하다. 물론 특례시라고는 하지만 주어진 권한면에서 볼 때 광역시와 천지차이라 비교하기 힘들다. 사실 특례시들의 일반적인 인구 규모와 인프라를 생각해보면 대부분의 경우가 광역시에 가까우면 가까웠지 10~30만명 수준이 대부분인 다른 일반시들에 가깝진 않다.

그래서 창원시를 주축으로 기초자치단체로 남는 대신 일정 기준을 충족하는 시에는 특례시보다 더욱 강력한 권한을 부여하는 일종의 준광역시(직통시), 즉, 특별기초자치단체 제도 도입을 추진하고 있다.[8] 명칭이라든가 권한이라든가 아직까진 정해진 것 없으나 정부에서 난색을 표하는 것도 아니고, 수원 등의 도시[9]가 조직모델 마련 용역을 추진하는 등 열성이니 한번 지켜봐야 할 듯. 실제 수원시는 공무원 수부터 비숫한 인구 규모의 울산광역시와도 엄청나게 차이난다.[10] 옆나라 일본 열도만 해도 불만 없게 정령시, 특례시, 중핵시 등 인구 기준 등으로 딱딱 차등해서 도시 권한 및 계급을 나눠놨는데 말이다. 아무튼 현재 100만급 이상에게는 특례를 달라고 징징대서 기초자치단체 중 최초로 2급 공무원인 부시장 보직을 2개 둘 수 있게 되었다. 자치단체 중 부시장을 2명 이상 두는 곳은 광역자치단체인 특별시[11], 광역시, 특별자치시와 기초자치단체의 경기도 수원시와 경상남도 창원시뿐이다.

그나마 주변사정상 광역시 승격의 가능성이 있는 도시는 통합전주시청주시인데, 소속해있는 도 내에서 승격한 광역시가 하나도 없다는 점, 그러면서도 도 내의 영향력상 핵심도시라는 점에서 궤를 같이하고 있다. 물론 인구가 100만이 안 되지만, 원래 법적 기준이 정해져있는게 아니라 꼭 100만명을 넘어야만 가능한 것은 아니다. 인구가 광역시에 근접하게 되는 것만으로도 이후 인구증가세를 감안해 승격이 될 수도 있다. 다만, 이들이 빠져나가면 전라북도와 충청북도는 도세가 줄어들기 때문에 지방정부의 반발을 예상해 볼 수 있다. 그나마 전라북도의 경우 통합전주시 인구가 빠져나간들 익산과 군산 등 중견급 도시가 받쳐주고 있어 기본적으로 100만 이상의 인구 유지가 가능해 최소한의 도세를 유지할 수 있는 범위내라고도 할 수 있으나 충청북도의 경우 통합청주시 인구가 84만명으로 도 인구의 반 이상을 차지해버리고 있기 때문에 만약에 청주시가 독립을 추진한다면 말 그대로 충청북도가 폭망해버릴 것이라는 우려가 있다.[12] 2012년 인구통계 기준으로 당장 전주+완주의 인구가 전라북도에서 빠져나가도 약 115만명 수준의 인구라도 전라북도에 남아 있으나, 통합청주시의 인구가 충청북도에서 빠져나가면 약 75만명밖에 남지 않는다. 말이 75만명이지 일반 도(道)급 단위에서 인구가 가장 적은 강원도 인구의 반도 되지 않게 되고 몇몇 기초자치단체들보다 인구가 적은 것. 상식적으로 봐도 도세가 유지되기가 어렵긴 한 상황.[13] 게다가 옆동네에 바로 광역자치단체급 정부직할 특별자치시라는 거창한 이름을 달고 발족한 세종특별자치시까지 들어섰으니 통합청주시의 승격 가능성이 확 줄어들었다.[14]

여러가지로 따져보았을 때, 통합전주시가 여타 광역시 승격이 논의되는 특례시들에 비해 승격 필요성이나 승격 가능성이 가장 높은 편에 해당한다.[15] 그렇지만 통합전주시도 통합만 하면 완벽한 것은 아니고 승격에 필요한 난제가 있는데 인구가 광역시 논의가 활발히 되는 도시들 중 가장 적다는 점. 당장 통합을 해도 약 74만명 수준이다. [16] 그래도 광역시 승격이 되기에 해결해야 할 난제의 난이도가 낮은 편에 속하고, 무엇보다 제반 사정이 가장 나으므로, 인구가 몇백만명이 되건 말건 광역시 승격이 불가능에 가까운 도시들에 비하면 최소한의 희망은 가질 수 있는 셈. 물론 다른 동네 중 전주시를 승격시켜 준다고 했을 경우 난리칠 지역이 몇몇 있을 텐데 일례로 수원시의 경우 1997년 광역시 승격을 노렸지만 무산된 판[17]에 수원보다 인구가 적은 전주시가 광역시로 승격한다면 강하게 반발할 것이다.[18] 다만 수원은 상기에도 언급했듯이 수도권 과밀화, 이미 도내 특·광역시가 2개나 있다는 반대논리가 있는 반면에, 전주는 그런 논리에서는 자유로운 면이 있다.[19] 하지만 2013년 6월 26일 완주군 주민투표에서 전주 + 완주 통합안이 부결되고 말았다. 완주군과 통합을 해야 인구 증가를 통해서 뭐라도 노려보는데 통합 자체가 무산되었으니 희망이 없다. 차후 통합논의가 다시 수면위로 올라 진행될 수도 있겠지만, 실제 통합이 언제 될지, 아니 통합이 되긴 할지는 아무도 모를 일이다.[20]

반면에 경제 사정이 어려운 광주광역시전라남도 지역 정치권에서는 광주광역시가 광역시 지위를 자진 반납하고 전라남도 밑의 특례시로 자진 격하하자는 주장, 소위 '시도통합론'이 자주 제기되었었다. 그러나 그것도 지금은 일부에서 주장했고 요즘은 이런 이야기조차 나오지 않는다. 이미 광역시 시민인 광주광역시 시민들이 다시 전라남도 아래의 시로 돌아가는 것을 바라는 사람도 없을 뿐더러 호남권의 유일한 광역시가 없어지게 되는 것이고, 현재는 전라남도와 광주광역시가 공동으로 많은 상생 사업을 하고 있기 때문에 통합할 필요성이 없다. 경상남도에서도 부울경=동남권특별자치도 떡밥을 던지기도 했으나 부산, 울산은 무시했다.
----
  • [1] 지방자치법 조문은 다음과 같다. 제175조(대도시에 대한 특례인정) 특별시·광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상 대도시의 행정, 재정운영 및 국가의 지도·감독에 대하여는 그 특성을 고려하여 관계 법률로 정하는 바에 따라 특례를 둘 수 있다.
  • [2] 인구 15만 이하인 기초자치단체 부시장 및 부군수가 이와 같은 4급 공무원이다. 일반구의 임명직 구청장은 4급 공무원이지만 예외적으로 창원시청은 통합 특혜로 일반구 구청장이 한 급수 높은 3급 공무원이다.
  • [3] 일단 소방본부가 생김으로써 소방준감(3급 상당) 자리가 하나 늘었고 덕분에 향후 소방방재청장(차관급) 자리에 올려놓을 지역후보가 하나 늘었다. 당장은 창원시청 입장에서 소방행정을 위한 예산부담도 함께 넘어온 거니 이게 혜택인지 아닌지는 의문.
  • [4] 1946년 서울이 경기도에서 갈라져나온 뒤 1967년 수원으로 경기도청 이전
  • [5] 인구 70만 이상 도시중에서 유일하게 국회의원이 4명 미만이다. 자세한 내용은 용인시 정치항목 참조
  • [6] 1963년 부산이 경상남도에서 갈라져나온 뒤 1983년 창원으로 경상남도청 이전
  • [7] 일본방자치법에서 원칙적으로는 지정시가 50만 이상이면 될 수 있다고 정해두었는데, 실제로 승격되는 도시를 기준으로 하면 70만 정도를 하한선으로 볼 수 있다. 중핵시가 30만이라서 중핵시의 두 배 정도는 해야한다는 논리. 아무튼 일본의 정령지정도시의 경우 300만명이 넘는 요코하마시 및 주요 경제권인 오사카시, 나고야시부터 시작해서 70만명 정도의 구마모토시 등 2014년 기준 20곳이 지정되어 있다. 참고로 도쿄는 지정시가 아니며 도쿄도(東京都, 일본행정구역 최상급 단위인 도도부현 중 하나에 해당하는 都이며 한국의 특별시 위상과 비교하면 적당)이다.
  • [8] 그런데 최근 당선된 안상수 창원시장(전 한나라당 대표)이 "창원의 광역시 승격 추진"공약을 내놓으면서 어떻게 될지는 두고봐야 할 듯
  • [9] 특히 광역시 가능성이 가장 희박한 경기도의 인구 많은 도시들이 열심히 추진 중이다.
  • [10] 이 정도는 인구와 재정자립도 등을 감안해서 지방공무원 정원 정도만 안전행정부에서 늘려주면 될 듯 하다.
  • [11] 특별시는 한층 더 특별해서 3명까지 둔다. 그것도 차관급 자리다.
  • [12] 일부에서는 청주가 빠져나가면 사실상 충청서도와 충청동도에 가까운 행정구역이니 잔여 충청북도를 충청남도와 합쳐서 충청도로 가자는 의견도 있긴 하다.
  • [13] 제주특별자치도처럼 약 60만명(대한민국 인구 약 5000만명)에 불과해도 광역단체급 단위로 승격된 사례가 있기는 하다. 중국인들이 몰려온 영향도 있지만.. 제주도가 도(道)로 승격될 1946년에는 인구가 20만급(대한민국 인구는 약 2000만명)이었다. 당시 다른 도는 기본적으로 100만급 이상에 많은 곳은 200만급이었던 상황이었다. 그리고 2006년 도에서 특별자치도로 바뀔 당시조차 인구도 50만 정도에 불과했다. 하지만 어디까지나 본토와는 멀리 떨어져 있는데 어느 정도 규모는 있는 섬이라는 특수 사례니까 가능했던 것. 제주도가 본토와 가까웠다면 쉽지 않은 일이었을 것이다.
  • [14] 혹시라도 어떻게 비벼보려면 광역자치단체 지위는 얻었지만 15만급으로 인구도 부족하고 인프라 및 재정력이 부족한 세종특별자치시와 인구는 통합청주시 기준으로 84만급에 육박하고 오송, 오창 등 산업단지도 조성해서 재정력도 꽤 되는 청주시가 퓨전을 통해 서로 부족한 광역자치단체 지위+100만급 인구+빵빵한 재정력+청주국제공항 그리고 충북대, 한국교원대 같은 인프라 등을 한방에 만족시킬 수도 있겠지만 매우 어렵다. 일단 충청북도청이 대인배정신을 발휘할 지가 의문이고 통합시 명칭 문제 등도 발생한다. 세종 측에선 행정수도중심복합도시의 위상 등을 내세울 것이고 청주 측에선 충도의 유래가 충주와 청주였다는 정통성 등을 내세우게 될 것이다.
  • [15] 전두환 정권과 노태우 정권에도 직할시 승격 이야기가 계속 나왔고 김영삼 정권 시절 정부차원에서 경상남도 울산시와 함께 광역시 승격 논의가 본격적으로 진행되었던 지역이다.
  • [16] 이 정도의 인구로 승격 여론 좀 형성하면서 중앙정부에 타진하다가 향후 10만명 이상의 인구가 통합전주시에 유입될 시점에 광역시 승격 가시권에 들어 들 듯 싶다. 물론 혁신도시 및 신도시 개발이 가속화하고 있고 새만금 배후도시로서도 도시 주가가 오를 수 있는 문제라 불가능한 목표치는 아니다.
  • [17] 인천은 직할시 먹고 수원은 서울에 있던 경기도청을 가져왔지만
  • [18] 그래서 그런지 수원이 광역시 떡밥 날릴 때매다 인구가 엇비슷한 울산광역시를 비교대상으로 물고 늘어진다.
  • [19] 어차피 가능성 낮은 사안이지만 만약 그렇게 된다면 수원 등의 반발을 막을 명분으로 수도권 규제론(경기도 내 100만급 도시들의 순차적 광역시 승격 요구 → 혼란 사태 및 경기도 공중분해)같은 것을 들고 나올 가능성이 커보인다.
  • [20] 새만금 지역의 광역시 또는 특별자치시 승격을 노릴 수도 있겠지만 새만금 지역은 인근 지역의 군산, 김제, 부안이 나눠갖기로 합의되었으니 이건 전주광역시를 만드는 것보다도 더 난이도가 높은 일이다.