E,AHRSS

지방자치

last modified: 2015-11-06 21:58:32 Contributors

地方自治 / Local Self-Government

Contents

1. 개요
2. 지방자치의 성격
3. 대한민국의 지방자치
3.1. 한국 지방자치제도의 구조적 난점과 운영의 미숙함
4. 관치행정으로의 회귀?
4.1. 반론
4.2. 치안유지권한은 중앙정부에 위임돼야 한다?

1. 개요

민주주의 체제에서 지방분권을 위하는 행정형태.[1] 전국이 아니라 일정한 지역을 기반으로 하는 단체나 주민이 선출한 기관을 통해서 스스로 그 지방을 통치하는 정치체제. 별명은 "풀뿌리 민주주의". 지방선거의 형태로 지방자치단체장 및 의원들을 선출한다.

2. 지방자치의 성격

지방자치는 '단체자치'와 '주민자치'의 두가지 성격을 가지고 있다. '단체자치'란, 지방자치단체가 하는 사무가 중앙정부의 권한에 귀속되지 않고 지방자치단체가 독자적인 권한을 받아 사무를 처리하는 것을 말한다. '주민자치'란, 주민들이 자체적으로 조직한 조직에서 지역사회의 각종 사무를 공식적으로 처리하는 것이다.

영국이나 미국같이 전통적으로 연방제로 발달한 국가[2]는 주민자치의 성격이 강하고, 프랑스같이 중앙권력이 강한 나라에서 지방자치가 발달하면 단체자치의 성격이 강하다. 대한민국도 중앙권력이 강한 나라라서[3] 단체자치의 성격이 강하다.

3. 대한민국의 지방자치

1948년 대한민국 제헌 헌법에서 지방자치를 명시하고, 이듬해인 1949년 최초의 지방자치법이 제정되면서 대한민국 지방자치의 역사가 시작되었다. 이 당시의 지방자치단체광역자치단체로서 특별시(서울특별시)와 , 기초자치단체로서 ··을 두었다. 현재와는 달리 은 기초자치단체가 아니었다는 것과[4] , 지방자치단체장 선거는 실시하지 않고[5] 지방의회 선거[6]만 실시하였다는 것 등의 차이점이 있다. 그러나 한국 전쟁이 발발하면서, 최초의 지방선거1952년에 실시되었다.

이후 1960년 4.19 혁명이 일어나고 개헌을 통해 제2공화국이 수립되면서, 지방선거 대상이 지방자치단체장까지 확대되었다.

그러나 바로 이듬해인 1961년 5.16 군사정변이 일어나고 "지방자치에 관한 임시조치법"을 만들어, 지방의회를 해산하고 지방자치단체를 폐지하며, 지방자치의 부활을 통일 이후로 유보한다고 결정함으로서 지방자치제도가 폐지된 흑역사가 있다. 이 때부터 특별·직할시장, 도지사, 시장, 군수 등 각급 행정구역의 장을 모두 중앙정부(내무부)에서 직접 임명하는 임명제(관선제)가 실시되었다.

그러다가 1987년 6월 항쟁으로 인해 개헌이 이루어지면서 임시조치법은 폐지되고, 개정 헌법에 따라 1987년 지방자치법이 부활하여 1991년부터 지방선거가 다시 치러지기 시작하였다(지방의회 선거는 1991년부터, 지방자치단체장 선거는 1995년부터 실시).

현행 대한민국 헌법에서는 지방자치를 구체적으로 명시하고 있다. 헌법에 지방자치를 명시하지 않은 국가들도 상당히 있는데, 대한민국에서는 명시하고 있는 것이다. 이렇게 구체적으로 명시한 이유는 위의 지방자치의 역사에서 보듯 임시조치법 등으로 지방자치를 폐지해 버린 흑역사가 있기 때문에, 앞으로 또 지방자치가 폐지되는 일이 없도록 하기 위한 것이다.

  • 대한민국 헌법 제8장 지방자치
    • 제117조 ① 지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다. ②지방자치단체의 종류는 법률로 정한다.
    • 제118조 ① 지방자치단체에 의회를 둔다. ②지방의회의 조직·권한·의원선거와 지방자치단체의 장의 선임방법 기타 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정한다.

3.1. 한국 지방자치제도의 구조적 난점과 운영의 미숙함

대한민국의 지방자치제도는 제도의 구조상 난맥과 미성숙으로 현재 썩 좋은 편은 아닌데, 일단 제도적 측면에선 세제상으로 지방자치단체들의 재정자립도가 열악하기 때문이다.

세금에서 대부분의 세목을 국세로 지정해놓고 지방세 항목이 많지가 않아 정작 중앙정부에 의존할 수밖에 없는 형태로 법이 짜여져 있다. 서울특별시수도권 대도시 아니면 재정자립도가 50%조차 넘지 못하여 중앙정부의 교부세와 보조금에 의존해야 하는게 대한민국 지방자치제도의 현실이다. 당연히 교부세와 보조금에 의존하게되면 지방자치단체의 행정이 중앙정부에 구속될 수밖에 없다. 지방자치단체에서 무슨 사업을 하려 해도 중앙정부에서 교부세/보조금을 주지 않는 방법으로 뒤집어버릴 수 있기 때문이다. 대장성?

이런 상황을 두고 김문수 경기도지사는 “지방자치는 2할자치, 자치는 없고 지방선거만 있다”며 꼬집었다.## 지방자치단체가 자체적으로 사업을 벌릴 수단도, 재원도 마련해주지 않고 중앙정부에만 의존하게 만드는게 무슨 지방자치냐는 것. 이 국세 체계를 좀 노골적으로 말하면 "너희가 너희 손으로 지자체를 꾸리더라도 결국 너희 지역에서 거둬들인 세금은 정부에서 더 많이 가져갈 것이며 너희 지역이 정부의 뜻에 따르지 않으면 너희 지역에는 이 세금을 돌려주지 않겠다. 그러면 너흰 다른 지역이 더 타먹을 때 점점 뺏기기만 하면서 가난하게 살겠지 그러니 이제 전처럼 정부에서 관리를 파견하지는 않겠지만 이제는 너희가 알아서 꿇어라." 는 말로도 바꿔 말할 수 있다.

또한 제도의 미성숙 문제라면 대표적으로 지방자치단체장이 자치단체의 얼마 안되는 예산으로 치적쌓기나 보여주기성 행사에 정신을 파는 경우가 많고,지방의회가 하는 일이 실질적으로 시민 생활에 와닿기 힘들며, 극소수이긴 하지만 중앙의 통제가 상대적으로 약한 틈을 타 지방 토호들과의 유착이 심한 경우가 있기 때문이다. 대표적으로 보여주기성 행사로 예를 들자면 광역자치단체중에서라면 서울시의 한강 르네상스 사업이라든가 자지체들이 지방채를 무리하게 발행하여 유리궁전으로 호화청사를 짓고는 나중에 중앙정부에 구조 요청을 하는 황당한 상황도 벌어지곤 한다.

또한 상기한 토호와 지자체간의 유착은 강릉시의 경우가 유명 반대로 강릉시만 유별나게 악명 높다는 사실은 현재 대한민국에 관에 연관된 토호비리가 적다는 긍정적 의미이다. 유착이라는 것은 행정청과 사인이 갑을관계가 아니라 어느정도 동등한 위치에 있어야 가능한 것인데 한국은 토호가 유착을 할 수 있을만큼 행정이 행정법상으로 약한 상태가 아니다. 공권력이 훨씬 더 강력하기 때문.[7]

4. 관치행정으로의 회귀?

이런 문제들이 관치행정으로 돌아가면 해결되리라고 생각한다면 나아질 수도 있을거라고 착각하는 경우가 있는데 관치행정은 중앙정부가 직접 행정청에 지금과는 비교도 할 수 없을 정도로 비대한 권력을 몰아주는 것으로서 반대로 공무원에 의한 비리가 폭증하는 결과로 나타날 것이다. 실제 군사 독재시절이나 한국이 관치 행정 체제를 유지하던 시기의 공무원 비리는 상상을 초월했다. 동사무소에서의 사소한 일 하나 뇌물 없으면 처리가 안되는 시기였다. 21세기에 들어서는 사회기능의 다양전문화로 법규설이 무력해지고 의회제도의 한계가 찾아오는 등의 소위 말하는 행정국가화 현상이 훨씬 심해졌는데[8][9] 현재 다시 관치행정으로 회귀한다면 이런 현상은 당시보단 못해도 현재보단 훨씬 극심해질 것임이 자명한 이치다.

또한 구조적 측면에선 행정이 완전히 일원화 되는 현상이 벌어져 없던 지방세마저도 폐지되어 지방은 완전히 정부에 예속되게 되는데, 이는 재정자립을 어렵게 해놓은 현재의 구조 차원을 넘어서 재정자립를 허용하지 않는단 의미다. 이는 국가의 개발이나 발전이 오직 중앙정부의 자의적인 정책운영에 따라서 결정짓게 된다는 것[10]으로 국토균형발전을 더욱 요원하게 하는 일이 될 것이다.

4.1. 반론

하지만 관치행정이 공무원에 대한 비리의 원인이 된다는 것은 전혀 근거가 없는 말이다. 만약 그 말이 사실이라면 지방자치제가 공무원 비리를 감소시킨다는 유의한 결과가 나타나야 하지만 현실은 정 반대다. 관련기사 1 관련기사 2 관련기사 3 지방자치제가 시행되고 나서도 부정부패가 줄기는 커녕 오히려 활성화가 되고 있는 것이다.

물론 지방자치제가 '이론대로'만 돌아간다면 부정부패가 줄어든다는 것은 사실이다. 시민의 감시를 통해 공무원들의 부정을 막겠다는 취지 자체는 좋다. 하지만 세상에 이론대로만 돌아가는 것은 없다. 시민들에 의한 감시가 미약한 한국의 특성상 지방자치는 오히려 중앙에 의한 감시를 약화시킴으로써 부정부패를 더 키우는 역할을 하고 있다.

단체장들은 실적쌓기를 위한 온갖 전시성 행정을 남발하고, 이 과정에서 단체장들은 공무원들과 한통속이 되어서 부정부패를 저지른다. 이 결과 지방재정은 고갈이 나지만, 지방자치제도의 특성상 여기에 책임을 지는 사람은 아무도 없다. 그리고 이것을 감시해야 할 지방의원들은 같은 당을 위해 움직이는 거수기 역할만 할 뿐이라 부정부패를 막는 데 아무런 소용이 없다. 높은 이상을 가지고 출발한 지방자치제가 최악의 제도가 되어버린 것이다.

물론 지방자치제 자체가 이러한 문제를 초래한 것은 아니다. 이러한 현실의 근본적인 원인은 지방자치제가 아니라 바로 선진국에 비해 낙후되어 있는 대한민국민주주의 에 있다. 민주주의의 핵심은 바로 의회 인데, 바로 그 의회가 썩어버렸기 때문에 민주주의는 낙후된 채로 머물러 있는 것이고, 지방자치제 또한 제대로 굴러갈 수가 없는 것이다. 물론 이들을 지금의 자리에 올려놓아 준 것은 바로 국민이다. 조세프 드 메스트르의 말대로 대한민국 국민들은 그들의 수준에 맞는 정부를 가지고 있는 것이고, 지방자치제의 이상과는 달리 한국의 민주주의의 수준은 그 이상을 충족시킬 만큼 발달하지 못했기에 지금의 부패한 지방자치제가 된 것이다.

4.2. 치안유지권한은 중앙정부에 위임돼야 한다?

간혹 중앙과 떨어진 지방의 범죄와 경찰이 한통속인 경우가 있어 치안에 자치를 허용하지 않고 중앙정부에 위탁해야 한다는 주장이 있는데 원래 치안권은 중앙정부에 있기 때문에 전제부터 틀린 주장이라고 할 수 있다.

경찰은 대한민국 행정부 휘하 내무부의 치안본부였고 1991년 경찰청으로 독립되어 여전히 안전행정부 산하의 국가기관으로 기능하고 있다. 대한민국 경찰 항목 참조. 애초에 경찰의 월급은 지자체에서 고용하는 청원경찰을 제외하곤 경찰청에서 받는다. 또한 경찰공무원엔 국가직 뿐이다. 지방에는, "파견을 나가는" 것이다. 아마 "치안을 중앙정부에 위탁해야 한다." 는 소수의 무지한 견해는 아마 경찰권을 강화하자는 의미인 것 같다. 하지만 권한이 강해지려면 우선 수가 많아야 한다, 그러니 아마 그 여부는 경찰을 충원 확대할 의사가 정부에 있고 실행할 능력이나 예산이 되는지의 여부에 달렸을 것이다.[11]

그리고 경찰의 권한이 강화된다면 일어날 문제는 아마 경찰이 범죄자와 한통속이 되는 것만큼이나 무서운 결과로 다가올 것인데, 현재는 용역깡패에 외주하는 사례가 일상화되고 있지만 경찰력은 국가의 하방식 행정작용에서 행정청과 국민간 공법관계상 국민권익을 행정처분의 침익적 작용으로 위협하는 가장 직접적인 실행수단이다.[12] 경찰이 대한민국에서 담당하는 역할은 대부분 일반추상성을 띄는 법집행으로 때문에 그것은 대한민국 국민 전체에게 영향을 끼친다. 즉, 경찰권의 강화와 약화는 국민 전체의 기본권을 들었다 놓았다 할 수 있는 심각하게 다뤄야 될 문제이다.

강한 경찰권의 폐해가 어떤 형식으로 나타나는지는 현대 중국의 공안이 몹시 좋은 예가 될 것이고 한국 근대사에서 우범곤, 경찰 폭동, 삼우회, 부천 경찰서 성고문 사건, 2014 신안 염전노예 사건을 참고하여 반면교사로 삼을 수 있다.

다만 그와 별도로 기존 경찰의 구성원을 지속적으로 교대 배치하여 임지를 수시로 바꾸고, 이를 통해 지역 토호와의 유착을 최소화할 필요성은 인정되고 있다.[13] 전남 신안군 등 일부 지역에서 공권력 전체가 지역 토호로 구성된 노예주들과 한패거리라는 게 확인된 결과인데 이는 그 지역 사람을 그대로 파견 배치하고 장기간 그 자리에 앉히기 때문에 발생하는 문제다. 물론 일반 잡범을 잡는 데는 이 정도로도 문제가 없고 민원 처리 등에 있어서는 오히려 유리할 수도 있겠으나 조직범죄라면 이야기가 다르기 때문에 벌어지는 문제.


----
  • [1] 정확히 말하면 민주주의 체제가 아니라 시민혁명기 이전의 사회계약론에서 부터 이미 이론적으로 전제하고 있는 것이다.
  • [2] 연방제는 각 가 동등한 관계에서 모여가지고 국가를 구성하기 때문이다. 오히려 연방이 주에 귀속된다. 미국최저임금제만 봐도 연방의 최저임금법이 있지만, 각 주의 최저임금법에서 상당부분 내용상 수정이 가해질 수 있게 되어 있다.
  • [3] 당장 1961년부터 1991년까지 지방자치제도 자체가 없고 중앙정부가 지방정부를 틀어쥐고 모든 것을 하던 나라다. 2014년이라고 해봐야 아직 지방자치 30년도 안 됐다.
  • [4] 일본의 지방자치제와 유사하다. 일본의 경우 정·촌은 기초자치단체에 해당되지만, 군은 몇 개의 정·촌을 묶은 지역적 구역에 불과할 뿐 행정력을 가지는 행정기구도, 자치권을 가지는 자치단체도 아니다.
  • [5] 서울특별시장 및 각 도지사, 각 군수대통령이 직접 임명하고, 시·읍·면의 장은 기초지방의회에서 의원들이 선출했다.
  • [6] 당연히 기초자치단체인 읍·면에 읍·면의회가 있었다.
  • [7] 긍정적인 의미가 아닌데, 행정작용은 침익적인 경우가 절대다수인데 그만큼 국민권익을 행정청이 침해하기 쉽다는 의미이기 때문으로 그렇다.
  • [8] 행정부의 권력이 커졌다기 보다는 행정부의 기능에 국가운영이 지나치게 의존한다는 의미이다. 민주정부에서 군사독재 시기보다 행정부가 강할 수는 없으니. 반대로 20세기는 21세기만큼 복잡하지 않아서 국가운영의 행정 의존도가 훨씬 낮았다.
  • [9] 현대에 행정부처에서 내리는 "명령"이 의회에서 제정한 "법률"처럼 法源으로 기능하는게 허용된 이유가 법치주의 국가에서 입법부의 법제정 속도만으론 나라를 운영하는게 한계에 부딫힌 결과이다. 여전히 명령은 법률에 근거해야 하지만 행정부가 의회가 하는 일까지 다 하고 있다는 뜻이다.
  • [10] 마치 대장성처럼.
  • [11] 한국의 경찰인력 채용은 시험은 상대적으로 쉽지만 많이 부족한 편이다.
  • [12] 침익적이라고 하는게 꼭 합법 위법에 국한되는게 아니라 국민을 乙로 놓고 본다면 그 국민 개인에게 손해가 되면 그것을 침익이라고 한다. 도로교통법상 경찰이 과속으로 딱지를 끊으면 그것도 침익적 작용이다. 반대로 이익이 되면 수익적.
  • [13] 지방자치제가 너무 발달한 선진국에서도 가끔 겪는 문제로, 고인물이 썩는것에 비유할 수 있다.